Samenvatting
Het bestemmingsplan Rhijnhaeghe bevat zoveel onduidelijkheden en onjuistheden, dat de Raad van State (kortweg: de Raad) waarschijnlijk zal vragen om het plan aan te passen. Dit zal het bouwplan echter niet veranderen, maar zal wel leiden tot extra vertraging. De belangrijkste onderwerpen die werden behandeld en waarover meer duidelijkheid moet komen in het plan, betroffen het groen, de bouwhoogte, de twee onder een kap woningen en het parkeerdrukonderzoek. Over de belangrijkste bezwaargrond van appellanten, namelijk de strijdigheid van het plan met de Strategische Agenda, vroeg de Raad zich af of deze Agenda wel concreet genoeg is geformuleerd. Het is moeilijk daaraan concrete normen aan te ontlenen over bijvoorbeeld de maat en schaal.
Groen. Volgens de Raad zijn er in de planregels onvoldoende garanties opgenomen dat het geplande groen ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Volgens de gemeente wordt dit in een anterieure overeenkomst met de projectontwikkelaar geregeld. Dit is voor de Raad onvoldoende. Op dit punt zal wellicht het plan worden aangepast.
Twee onder een kap woningen Conform het bestemmingsplan kunnen er op de locatie waar 6 twee onder een kapwoningen zijn gepland ook een aaneengesloten bouwblok worden gebouwd.Volgens de gemeente wordt in de omgevingsvergunning verzekerd dat het 6 twee onder een kap woningen worden. Ook dat is voor de Raad een onvoldoende garantie. De verwachting is dat het plan hierop moet worden aangepast.
Bouwhoogte De totale bouwhoogte van 14 m. en 17 m. zijn niet gedefinieerd in het plan. De hoogten zijn gerelateerd aan de hoogte van het aanliggende terrein. Maar deze hoogte is nergens gedefinieerd in het plan. Als het terrein wordt opgehoogd zou er dus hoger dan 17 m. mogen worden gebouwd. Het plan biedt nu dus geen garantie dat het niet hoger wordt dan 17m. Misschien dat het plan ook op dit punt wordt herzien.
Parkeren Bij het opstellen van het bestemmingsplan was de parkeernota 2008 van toepassing. De gemeente heeft 1 week voor de zitting bij de RvS de parkeernormen 2019 gepubliceerd. Deze nieuwe normen zijn lager, waardoor er 35 minder parkeerplaatsen in het plan nodig zouden zijn. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning, waarin de locatie en het aantal parkeerplaatsen exact wordt vastgelegd, kan de gemeente de dan geldende parkeernorm van toepassing verklaren. Dat zou dan de norm 2019 zijn. Vanwege de kritiek van de appellanten op een eerder uitgevoerde parkeerdrukmeting, is door de gemeente later een tweede meting uitgevoerd. Maar ook deze meting is onjuist uitgevoerd omdat er nog steeds veel straten ontbreken die volgens de parkeernota 2008 wel moet worden meegenomen in het onderzoek. Ter zitting gaf de gemeente toe dat er in een tabel een aantal gegevens ontbreken. Afgesproken is dat deze aangepaste tabel alsnog wordt toegevoegd aan de stukken en aan de partijen wordt toegestuurd.
Verslag van de zitting
Allereerst begonnen de 3 Staatsraden met vragen aan beide partijen over een groot aantal onderwerpen. Dit zijn onderwerpen die behandeld werden in zowel de beroepsschriften van de omwonenden(appellanten) als in het verweerschrift van de gemeente. Uit de vraagstelling bleek dat men de stukken nauwkeurig bestudeerd had. De vragen betroffen onduidelijkheden, fouten in de planregels van het bestemmingsplan, c.q. in de aanvullende onderzoeken, zoals de parkeerdruk meting het geluidsonderzoek en het archeologische onderzoek. De zitting duurde totaal ca. 5 uur, wat uitzonderlijk lang is.
- Behoefte/noodzaak tot het bouwen van zoveel woningen (91) op deze locatie. De appellanten bestrijden het feit dat er op de locatie Rhijnhaeghe minimaal 91 woningen moeten worden gebouwd, zoals de gemeente aanvoert. Er zijn meerdere onderzoeken uitgevoerd naar de behoefte aan woningen/sociale huurwoningen, zowel in de regio als in Bunnik. In de toelichting op het bestemmingsplan staat een berekening die een behoefte voor Bunnik zou aantonen van 1275 woningen in de periode 2016-2028. Hiervan kunnen er 275 op inbreilocaties worden gebouwd en maximaal 1000 buiten rode contouren. Dit betekent dus een behoefte van 23 woningen per jaar op inbreilocaties.
Volgens appellanten is daarmee de noodzaak tot de bouw van 91 woningen op locatie Rhijnhaeghe onvoldoende aangetoond. Ook is in de Toelichting op het plan aangeven dat er tot 2020 al plannen (harde en zachte) zijn voor 800 woningen. RvS vroeg aan de gemeente waarom er dan nu al zoveel woningen moeten worden gebouwd.
De gemeente verweerde zich met het feit dat een aantal plannen niet hard zijn, waardoor er onzekerheid bestaat over het feit dat tot 2028 wel in de behoefte van de gemeente kan worden voorzien.
Onduidelijk is of de Raad vindt dat de behoefte voldoende is aangetoond door de gemeente. - Gemeentelijk beleid Een belangrijke beroepsgrond van appellanten betreft de strijdigheid van het plan met het beleid van de gemeente in het bijzonder de Strategische Agenda en de Visie op Wonen. In beide documenten wordt benadrukt dat Bunnik dorps en groen moet blijven, dat er gebouwd moet worden volgens de Bunnikse maat en schaal en dat de kwaliteit van de openbare ruimte daardoor moet verbeteren. Dit is zeker belangrijk bij bouwlocaties binnen de bebouwde kom (zogenaamde inbreilocaties). Dit betekent dat hoogbouw zoveel mogelijk moet worden beperkt, dat het groen zoveel mogelijk moet worden behouden en dat moet worden uitgegaan van de gemiddelde huidige bouw uitgedrukt in het aantal woningen per ha. Momenteel is dat 25 woningen per hectare. De bouwmassa, de hoogte en het verlies aan groen, zoals het voorziet, past daar niet bij.
Volgens het verweer van de gemeente is de Strategische Agenda geen beleid maar een richtlijn of referentiekader en is het daarom ook zo abstract mogelijk geformuleerd. Dat betekent dat er per locatie maatwerk nodig is. Omdat er geen goede definitie is van “maat en schaal” is daar ook geen rekening mee gehouden. Ook zijn er, volgens de gemeente, in Bunnik meerdere gebouwen gestapeld gebouwd tot maximaal 11,8 m. hoog. De indruk bestaat dat de Raad de argumenten van de gemeente afdoende vindt. - Groen Er gaat veel bestaand groen verloren in de groenstrook van 15-20 m. rondom het gebouw. Daardoor is een parkachtige omgeving ontstaan. Het oorspronkelijke plan voor het huidige kantoorgebouw is indertijd met dat doel opgezet. Dat groene karakter van de huidige locatie verdwijnt dus en daarvoor in de plaats komt een groenstrook van 5 meter. Ook verdwijnen totaal 19 bomen. Het grasveld dat achter de hoogbouw is gepland is veel kleiner dat het groen dat verdwijnt, maar is ook niet zichtbaar vanaf de openbare weg. Bovendien zijn rondom het grasveld parkeerplaatsen gesitueerd en mag dit ook gebruikt worden voor fiets- en voetpaden, toegangswegen en waterberging. De planregels borgen dus onvoldoende het behoud van groen. Volgens de gemeente wordt het groen geborgd via een anterieure overeenkomst met de projectontwikkelaar. Hierin worden eisen gesteld aan de inrichting van de buitenruimte. Volgens de projectontwikkelaar is inmiddels al een omgevingsvergunning ingediend waarin de parkeerplaatsen langs het grasveld verdwijnen (zie ook het onderwerp “Parkeren”). De indruk is dat de Raad deze borging onvoldoende vindt omdat de bestemming in het bestemmingsplan moet worden geregeld en niet in een nader af te sluiten overeenkomst. Wellicht zal het plan op dit punt worden aangepast
- Bestemming “twee aaneen” In het bestemmingplan is aan de oostzijde van het plan een aaneengesloten bouwblok opgenomen. In de regels is daarvoor de bouwaanduiding “twee-aaneen” gekozen. Een definitie daarvan ontbreekt, wat betekent dat het nog steeds mogelijk is om meerder twee aaneen woningen, al dan niet geschakeld, daar te gaan bouwen. Volgens de gemeente is dit niet uitvoerbaar. De staatsraden vinden geen afdoende waarborg.
- Bouwhoogte Volgens appellanten is de bouwhoogte van 14 respectievelijk 17 m. niet goed gedefinieerd. Het is onduidelijk van welk peil daarbij is uitgegaan. Er wordt alleen aangegeven in artikel 2.8 sub a en sub b, dat het peil niet hoger mag worden dan 0.20 m. boven de hoogte van het rondom afgewerkte terrein dan wel van de weg ter plaatse. Als het terrein zou worden opgehoogd kan het bouwwerk dus nog hoger worden dan 14 m. respectievelijk 17 m. Dit geeft rechtsonzekerheid voor de omgeving. Hierover kon de projectontwikkelaar geen duidelijkheid geven. Artikel 2.8 sub c in de planregels verschaft, volgens de staatsraden, niet meer duidelijkheid dan sub b en sub a van dit artikel en zou dus kunnen worden geschrapt. Ook dit artikel zal, zo is de verwachting, wellicht aangepast moeten worden.
- Parkeren Volgens de parkeernota 2008, die op het bestemmingsplan van toepassing is, zijn er 168 parkeerplaatsen noodzakelijk. En omdat er op het eigen terrein van Rhijnhaeghe volgens het bestemmingplan 144 plaatsen zijn gepland zouden er volgens de normen 2008 totaal 24 plaatsen moeten worden gebruikt in het openbare gebied. Dit betekent dat sommige toekomstige bewoners hun auto langs de Kennedylaan of andere wegen zouden moeten parkeren. Dit mag pas nadat de projectontwikkelaar heeft aangetoond dat het absoluut niet mogelijk is om op het eigen terrein meer parkeerplaatsen aan te leggen. Als dat inderdaad niet mogelijk is dan moet eerst een parkeerdrukmeting worden uitgevoerd om aan te tonen dat parkeren door bewoners op de openbare weg, geen te grote parkeerdruk (parkeerproblemen) oplevert. Deze meting is ook uitgevoerd, maar door de fouten in de wijze van uitvoering van de meting, zijn de resultaten daarvan onbetrouwbaar. Op 25 april 2019, ca. 1 week voor de zitting bij de RvS, heeft de gemeente nieuwe parkeernormen 2019 vastgesteld. Deze zijn direct geldig verklaard. Volgens deze nieuwe nota 2019 zouden er opeens nog maar 133 parkeerplaatsen nodig zijn en zouden er op het eigen terrein van Rhijnhaeghe, volgens het plan, voldoende (144) parkeerplaatsen zijn en zou deze parkeerdrukmeting niet meer relevant zijn. Volgens de planregels (artikel 9.2) dient op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid te worden voorzien “conform de geldende Nota parkeernormen”. In het bestemmingsplan zijn de parkeerplaatsen niet aangegeven in het bouwplan. Pas in de omgevingsvergunning worden deze plaatsen aangegeven en kan pas dan worden beoordeeld of het bouwplan voldoet aan de dan geldende parkeernormen (parkeernormen 2019). Tegen een omgevingsvergunning kan eventueel weer bezwaar en beroep worden aangetekend. Dit kan weer een extra vertraging opleveren. Er blijft onduidelijkheid over de parkeernormen die voor dit plan moeten worden toegepast. Wat wordt verstaan onder “de dan geldende normen”, ten tijde van het opstellen van het bestemmingsplan of bij de vergunningaanvraag? De staatsraden geven de gemeente in overweging om of te kiezen voor de parkeernomen 2008, waardoor het plan op dit punt niet behoeft te worden gewijzigd, of te kiezen voor de parkeernormen 2019, waarbij het plan op dit punt moet worden aangepast, met een vertraging in de procedure tot gevolg. Overigens hebben de appellanten ok bezwaar gemaakt tegen de parkeernormen 2019. Daarin is onvoldoende beargumenteerd waarom bepaalde uitgangspunten zijn gewijzigd waardoor de normen zijn verlaagd ten opzichte van de Nota 2008. Onduidelijk is of de Raad deze bezwaren ontvankelijk acht. In dat geval zou de nota niet van toepassing kunnen worden verklaard. Ook vragen de staatsraden naar de manier waarop in het plan rekening wordt gehouden met de 50 parkeerplaatsen die op de huidige locatie verhuurd worden aan BAM. Maar deze plaatsen verdwijnen door realisering van het plan en zijn niet meegenomen bij het bepalen van de parkeerdruk.
De gemeente zegt dat er afspraken zijn gemaakt met BAM om daarin te voorzien.
Volgens de staatsraden geeft dit geen rechtszekerheid voor de omgeving.
De eerste parkeerdrukmeting (november 2017) is niet uitgevoerd conform de regels in de parkeernota 2008. Dit is al in de zienswijzen gemeld. Er was niet op de juiste tijdstippen en dagen gemeten en ook waren veel wegen in het voorgeschreven onderzoeksgebied (250 m. vanaf de locatie) niet meegenomen. Daarom is in september 2018 een tweede meting uitgevoerd. Ook daarin zijn veel wegen en straten ten onrechte weer niet meegenomen. Het gaat vooral om straten in de wijk Engboogerd. Dit is niet gemotiveerd.
De gemeente verweert zich door aan te geven dat de provinciale weg als barrière fungeert om daar te parkeren. Bovendien ontbreken in de tabellen met resultaten veel gegevens. Daardoor kunnen de resultaten daarvan niet beoordeeld worden door appellanten.
De staatsraad verzoekt de gemeente om de gegevens alsnog correct op te nemen in de te wijzigen stukken. - Woon- en leefklimaat
Appellanten hebben in hun beroepsschrift hadden aangegeven dat hun woon- en leefklimaat door het plan wordt aangetast. Niet alleen doordat het open karakter van de wijk wordt aangetast, door de toenemende parkeerdruk en het verkeer, maar ook door een verminderde lichtinval en vermindering van privacy. Daarop heeft de gemeente een onderzoek laten uitvoeren naar de verminderde lichtinval bij een aantal appellanten als gevolg van de woningbouw. De conclusies van dat onderzoek zijn subjectief omdat ook appellanten eenzelfde onderzoek hebben uitgevoerd met als resultaat dat er wel degelijk sprake is van verminderde lichtinval.
De gemeente gaf toe hiervoor geen eigen beleid te hebben en dus ook geen normen. Daarom is de TNO norm gehanteerd die aangeeft dat twee uur zon per dag voldoende zou zijn. Uit eigen onderzoek van de appellanten blijkt dat dit bij een aantal woningen niet altijd het geval zal zijn.
Niet duidelijk is welke interpretatie van de metingen de Raad zal volgen. - Archeologie
Het bestemmingsplan maakt het mogelijk om de parkeergarage dieper aan te leggen dan in het plan nu is voorzien. Ook is het mogelijk om ook onder het tweede appartementengebouw een parkeergarage aan te leggen. Het uitgevoerde archeologische onderzoek heeft hiermee geen rekening gehouden en de resultaten daarvan zijn dus ondeugdelijk. Op basis van dit onderzoek zal de gemeente een omgevingsvergunning verlenen. Maar dit is onjuist, het moet in het bestemmingsplan geregeld worden.
Er is volgens de gemeente alleen daar onderzoek uitgevoerd, via sleuven, waar de kans op archeologische resten het grootst is en daar waar de parkeergarage nu gepland is. Ook is niet dieper dan ca. 3 m. gegraven terwijl men volgens de bouwregels dieper zou mogen graven.
Volgens de appellanten schept dit rechtsongelijkheid omdat aan particulieren een dergelijk vergunning, op basis van vergelijkbaar onderzoek, niet zal worden verleend volgens de wetgeving.
De uitspraak van de Raad hierover is onzeker.